حاکمیت بودجه‌ای دولت *

همه‌ساله با فرارسیدن ایام تدوین لایحه بودجه و سپس بررسی آن در مجلس، توجه کارشناسان و اهل‌فن به مسائل مربوط به بودجه و نحوه تخصیص آن جلب می‌شود، و معمولاً بحث درباب اعداد و ارقام و سهم بخش‌ها و طرح‌های مختلف آن‌چنان داغ می‌شود که برخی پرسش‌های بنیادین مغفول و بی‌پاسخ می‌ماند. مبحث حاکمیت بودجه‌ای دولت یکی از این موارد است.
اصل ۵۷ قانون اساسی قوای سه‌گانه مجریه، مقننه و قضائیه را مستقل از یک‌دیگر دانسته، که به‌معنی عدم‌دخالت هریک از سه قوه در امور قوای دیگر است. بااین‌حال طی نزدیک به چهار دهه گذشته بررسی محققانه‌ای درباره نحوه تحقق این اصل و میزان موفقیت در حفظ استقلال قوا و حتی تعریف معیارهای آن انجام نگرفته‌است. بهترین شاهد این مدعا تعاریف متناقضی است که طی چند دهه گذشته سخنوران و فعالان سیاسی مطرح کشور از جایگاه رئیس قوه مجریه ارائه کرده‌اند، که در دامنه‌ای بسیار گسترده از سطح یک مقام قدسی مصون از نقد تا یک مسؤول ساده تدارکات جای می‌گیرند.
در نبود این “بررسی محققانه” و کشف کاستی‌های احتمالی، به نظر می‌رسد برخلاف تجربه برخی کشورها که دخالت قوه مجریه در امور قوای دیگر را تجربه کرده و می‌کنند، در کشور ما این قوه مجریه است که با محدودتر شدن تدریجی حوزه اقتدار خود به نفع قوای دیگر روبه‌رو شده‌است. یکی از بارزترین نمودهای این وضعیت، نادیده گرفته‌شدن حاکمیت بودجه‌ای دولت است.
این درست است که مسؤولان قوه مجریه حق دخالت در امر صدور حکم محاکم قضایی و یا فرایند قانونگذاری را ندارند، اما در امور بودجه‌ای و شیوه هزینه‌کرد منابع عمومی در هر حوزه‌ای، این مسؤولان دولتی هستند که باید با تنظیم برنامه منسجم و قابل‌نظارت و ارزیابی از هرگونه اتلاف منابع عمومی پیشگیری کنند، و کارآمدترین شیوه صرف منابع مالی کشور در همه سازمان‌های مرتبط با سه قوه را به‌کار گیرند. به‌بیان دیگر نظارت بودجه‌ای سازمان برنامه و بودجه بر عملکرد مالی سایر قوا مصداق دخالت در امور دو قوه دیگر نبوده، و جزو وظایف رسمی قوه مجریه است.
دولت همانگونه که مکلف است بر نحوه صرف هزینه در حوزه آموزش نظارت کند و روند بهبود عملکرد این حوزه را در قالب شاخص‌های کمّی بودجه‌ای مانند بودجه سرانه هر دانش‌آموز و … ، به اطلاع شهروندان برساند، در حوزه دادگستری هم ملزم به ارائه گزارش و نحوه صرف منابع بودجه‌ای است. شهروندان حق دارند بدانند مثلاً بررسی هر پرونده در محاکم قضایی به طور متوسط چقدر هزینه به خزانه کشور تحمیل می‌کند و آیا در طول چندسال گذشته شاخص‌های کارآمدی از نظر صرف بودجه در این بخش بهبود یافته‌اند؟ و یا هزینه اداره زندان‌ها برای کشور چقدر است؟
بااین‌حال طی سالیان گذشته، اقداماتی از قبیل انحلال سازمان برنامه و بودجه، افزایش بودجه نهادهای مرتبط با سایر قوا، افزایش اختیارات در قالب بودجه در اختیار و …، و علاوه براین‌ها ایجاد منابع درآمدی مستقل از خزانه همانند درآمد ناشی از سپرده‌گذاری، شرایطی را فراهم آورده که گویی وظیفه دولت به‌عنوان قوه مجریه فقط جمع‌آوری مالیات و کسب درآمد نفتی و پرداخت “سهم” سایر قوا است که نه براساس برنامه مالی جامع و نظارت‌شده بلکه از طریق قدرت مذاکره هر قوه تعیین می‌گردد. در چنین شرایطی طبعاً دولت از دادن پاسخ سؤالات مربوط به نحوه عملکرد مالی سایر قوا و تحلیل بار مالی و بودجه‌ای آن عاجز خواهدبود، زیرا حاکمیت بودجه‌ای آن مخدوش شده، و اختیار و اقتداری برای ملزم ساختن دو قوه دیگر به پاسخگویی و پذیرش نظارت بودجه‌ای قوه مجریه ندارد.
یکی از بارزترین مصداق‌های خدشه بر حاکمیت بودجه‌ای دولت، تعیین بودجه ارزی صداوسیما است. دولت با بررسی موضوع و با عنایت به برنامه‌های این سازمان، رقمی را به‌عنوان بودجه ارزی سازمان در نظر می‌گیرد. اما در مرحله بررسی بودجه در مجلس، نمایندگان با لابی مسؤولان این نهاد بودجه ارزی مذکور را افزایش می‌دهند! به بیان دیگر مسؤولان این نهاد اصلاً ملزم به بحث و اقناع کارشناسان ذیربط قوه مجریه نیستند، و نیازی نیست که خودشان را برای چنین بحث‌هایی به زحمت بیندازند! طبعاً در مقابل دولت هم خود را موظف به ارائه “گزارش بهبود عملکرد” صدا و سیما به شهروندان نمی‌داند، چون نقشی در فرایند تخصیص منابع نداشته‌است.
بودجه فرهنگی نهادهای خاص که سال گذشته تحت عنوان جدول ۱۷ لایحه بودجه جروبحث فراوانی برانگیخت، نیز جزو همین موارد است. دولت باید وجوهی را در اختیار برخی سازمان‌های با عنوان فعالیت‌های فرهنگی و پژوهشی بگذارد، اما هیچ نظارتی بر عملکرد این مؤسسات و بازدهی بودجه‌ تخصیص‌یافته ندارد. هرچند سال گذشته دولت تلاش کرد تاحدامکان این بخش از هزینه‌های سالیانه را محدود و “نظارت‌پذیر” کند، اما طبعاً راه دراز و دشواری برای حل کامل این مشکل در پیش است.
بدین‌ترتیب در شرایطی که دولت‌ها در بسیاری از کشورها با عبور از دوران تصدی‌گری، وارد مرحله‌ای می‌شوند که بیشترین فعالیت‌هایشان از نوع حاکمیت و به عبارتی مدیریت و هدایت منابع مالی جامعه در مسیر مطلوب و برنامه‌ریزی‌شده است، دولت در جامعه ما یک‌باره به مرحله پیشاتصدی‌گری عقبگرد کرده‌است. بااین‌حال، بی‌اعتنایی به اصل حاکمیت بودجه‌ای دولت که پاسخگو نبودن دولت در مقابل عملکرد مالی نهادها را به‌دنبال دارد، و حق مردم را برای دانستن نادیده می‌گیرد، فقط یک مورد از دشواری‌های مربوط به ابهامات تفکیک قوا در کشور است.
اصل تفکیک قوا زمانی توسط متفکران علوم سیاسی قرن هجدهم تدوین و معرفی شد که به‌ویژه استقلال محاکم قضایی از طرف حاکمان قدرتمند نادیده گرفته‌می‌شد، و سلطان خودکامه‌ای مانند لویی چهاردهم با جمله معروف “دولت منم” خواست خود را فراتر از هر قانون و حکم هر محکمه‌ای می‌دانست. به‌تدریج با تصویب این اصل در بسیاری از جوامع، تلاش شد تا قدرت حاکمان در سطح قوه مجریه محدود گردد، و سران دولت امکان اعمال نفوذ در دو قوه دیگر را نداشته‌باشند. اما در ایران امروز این قوه مجریه است که باید حریم اقتدار خود را از ورود سایر قوا مصون سازد! ازاین‌رو به باور نگارنده حوزه وظایف و اختیارات سه قوه و چگونگی اجرای اصل ۵۷ به‌ویژه در میدان حاکمیت بودجه‌ای دولت نیاز به بررسی و بازنگری کارشناسانه دارد.
———————————-
* – این یادداشت در روزنامه شرق شماره دوشنبه ۱۲ – ۹ – ۹۷ به چاپ رسیده‌است.

نوشتن پاسخ

نقل مطالب سایت با ذکر منبع آزاد است.