طی چند قرن اخیر، گسترش شهرنشینی یکی از تأثیرگذارترین پدیده‌ها در زندگی بشر بوده‌است. این پدیده همه جنبه‌های زندگی اجتماعی بشر را اعم از اقتصاد، سیاست، فرهنگ و اندیشه متأثر ساخته‌است. ازاین‌رو مطالعه ابعاد مختلف این پدیده و تلاش برای شناخت آثار و دستآوردهای آن از اهمیت خاصی برخوردار است.

الف- تغییرات جمعیت شهری در ایران
درصد جمعیت شهرنشین به کل جمعیت طی قرون گذشته در سرتاسر جهان روبه افزایش بوده‌است. این افزایش طی چنددهه گذشته در کشورهای درحال توسعه شتاب بیشتری داشته‌است. جدول زیر تغییرات این شاخص را طی ۵۵ سال از سال ۱۹۶۰ تا ۲۰۱۵ میلادی در کل جهان و برخی مناطق نشان می‌دهد:

جدول ۱ – تغییرات درصد جمعیت شهرنشین

به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، رشد نسبت شهرنشینی پدیده‌ای فراگیر در سرتاسر جهان بوده، ولی در کشورهای درحال توسعه رقم بیشتری را نشان می‌دهد.
انتخاب سال ۱۹۶۰ به عنوان شروع دوره به این دلیل است که در آن سال نسبت شهرنشینی در ایران با متوسط جهانی برابری می‌کرد. اما طی این ۵۵ سال، در شرایطی که شاخص جهانی به ۵۴% رسیده، در ایران با نسبت ۷۳% روبه‌رو هستیم. یعنی رشد جمعیت شهرنشین در ایران از متوسط جهانی بسیار بیشتر بوده‌است. به بیان دقیق‌تر، طی این دوره نرخ رشد جمعیت و جمعیت شهری جهان به ترتیب، ۱٫۶۵% و ۲٫۵% در سال بوده‌است. درحالی‌که این نرخ‌ها برای ایران، به ترتیب ۲٫۵% و ۳٫۹% محاسبه می‌شود.
در جدول زیر وضعیت افزایش جمعیت کل و شهری کشورمان با جهان و نیز کشور امریکا مقایسه شده‌است:

جدول ۲ – افزایش جمعیت شهری ایران و جهان از ۱۹۶۰ تا ۲۰۱۵

به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، سرعت افزایش جمعیت شهری در ایران بسیار بیشتر از حد متوسط جهانی بوده‌است. به بیان دیگر، کشور با دشواری فزاینده افزایش جمعیت شهری و مهاجرت گسترده از روستاها به شهرها برای دوره‌ای طولانی روبه‌رو بوده‌است.
بدین‌ترتیب می‌توان‌گفت دو مورد از دشواری‌های جمعیتی و شهری که کشورمان طی دوره موردمطالعه با آن‌ها درگیر بوده‌است، عبارتند از:
• رشد سریع جمعیت در گذشته نه‌چندان دور
• رشد سریع‌تر جمعیت شهری در گذشته و حال
البته در ادامه بحث، موارد دیگری را هم به این لیست اضافه خواهم‌کرد.

ب – تغییرات جمعیت کلانشهرها در ایران
افزایش جمعیت شهری در ایران به صورت متوازن و یکنواخت در کلیه شهرها نبوده، بلکه شهرهای بزرگ از رشد جمعیت بسیار بالاتری برخوردار شده‌اند. رشد جمعیت شهر تهران در دوره موردمطالعه سالانه ۴% بوده، که البته به دلیل شکل‌گیری شهرک‌های اقماری و انتقال سرریز جمعیت به ‌آن‌ها، نمی‌توان به این عدد اعتماد کرد. به همین دلیل باید نرخ را برای دوره‌های کوتاهتر و به‌ویژه قبل از شکل‌گیری شهرک‌های اقماری محاسبه نمود. برای ۱۶ سال اول دوره مذکور، رشد سالانه برابر با ۵٫۴۳% بوده‌است. همچنین برای دوره ۲۷ساله از ۱۳۱۹ تا ۱۳۴۵ نرخ رشد جمعیت تهران حتی از ۶% در سال هم فراتر رفته‌است. همچنین جمعیت شهر کرج طی دوره ۵۵ساله موردمطالعه سالانه با نرخ حیرت‌انگیز ۸٫۶% رشد کرده‌است.
اما باید توجه داشت حتی همین نرخ رشد سرسام‌آور جمعیت کلانشهرهایمان هم هنوز نمی‌تواند نشانگر عمق و عظمت این تغییرات و آثار منفی آن در آینده باشد.
یک نکته قابل‌تأمل در این‌جا این است که نرخ رشد جمعیت شهر را می‌توان شامل دو بخش دانست: بخش اول رشد سالمی است که در طول زمان و با عنایت به رشد اقتصادی، افزایش فرصت‌های شغلی مولد و افزایش امکانات رفاهی اتفاق می‌افتد. اما بخش دوم از نوع رشد مخرب است، یعنی افزایش جمعیت شهری و افزایش میزان مهاجرت به شهر به‌دنبال افزایش فرصت‌های شغلی مولد جدید نیست. بدین‌ترتیب، این بخش از رشد جمعیت شهری گسترش حاشیه‌نشینی، بیکاری و فقر شهری و سایر نابسامانی‌ها را به‌دنبال خود خواهدآورد.
اگر اطلاعات قابل‌اعتمادی درباب سهم رشد مخرب در رشد جمعیت شهری ایران، جهان و سایر کشورها داشته‌باشیم، طبعاً به این نتیجه خواهیم‌رسید که بخش عمده رشد جمعیت کلانشهری کشور ما از نوع رشد مخرب بوده‌است. زیرا در مقابل این رشد سریع جمعیت شهری، افزایش تولید و افزایش فرصت‌های شغلی مولد را در شهرها مشاهده نمی‌کنیم. به بیان دیگر، شدت دشواری ناشی از رشد جمعیت کلانشهری به‌مراتب بیشتر از آنی است که این اعداد و ارقام به نمایش می‌گذارند.
تراکم جمعیت در کلانشهرها را با مرور اطلاعات دیگری نیز می‌توان به خوبی نشان داد. در جدول زیر سهم ۸ شهر پرجمعیت هر کشور از کل جمعیت آن نشان داده‌شده‌است:

جدول ۳ – درصد جمعیت ۸ شهر بزرگ به جمعیت کشورها

به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، در کشور ما سهم ۸ شهر بزرگ از کل جمعیت کشور عدد قابل‌توجهی است: از هر چهار نفر ایرانی، یک نفر در یکی از هشت شهر بزرگ کشور سکونت دارد.
بدین‌ترتیب، به فهرست دشواری‌های جمعیتی و شهری کشورمان، یک بند دیگر نیز اضافه می‌کنیم:
• رشد بسیار سریع‌تر جمعیت کلانشهرها

پ – محدودیت عرضه زمین شهری
شهرهای ما از ابتدا بر روی بهترین خاک‌های کشاورزی بنا شده‌اند. با عنایت به محدودیت زمین‌های حاصلخیز در کشورمان، توسعه شهرها به معنی از دست دادن این منبع ارزشمند است. ازاین‌رو مسؤولان امر معمولاً در مقابل گسترش افقی شهرها مقاومت کرده‌اند. البته مخالفت با گسترش افقی شهر ممکن است با دلایل دیگری هم صورت بگیرد. مثلاً الحاق اراضی جدید به شهر موجب تحمیل هزینه بیشتر به مدیریت شهری است، و حتی می‌تواند درآمد ناشی از فروش تراکم را کاهش دهد.
بدین‌ترتیب، در طول سالیان گذشته با وجود افزایش مهاجرت به شهرهای بزرگ، مساحت شهرها متناسب با آن افزایش نیافته‌است.
نکته‌ای که در این‌جا باید موردتوجه قرار گیرد، این است که میزان رفـاه، آرامش و رضایت خاطـر شهروندان تابعی از متغیرهای مختلف ازجمله سرانه زمین ‌شهری است. عدم‌افزایش مساحت شهرهای بزرگ در بلندمدت به این معنی است که مدیریت شهری توان ارائه خدمات به شهروندان را در حد مطلوب نخواهدداشت.
در جدول زیر میزان سرانه زمین شهری در چند شهر جهان با شهرهای بزرگ ایران مقایسه شده‌است:

جدول ۴ – سرانه زمین شهری در چند شهر بزرگ

به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، در شهرهای بزرگ کشورمان با کمبود شدید زمین شهری مواجه هستیم، و طبعاً این محدودیت، موجب شکل‌گیری گرفتاری‌های بزرگ برای شهروندان و مدیریت شهری از جمله، کندی ترافیک، آلودگی هوا و … می‌شود.
بدین‌ترتیب باید بند دیگری را هم به فهرست دشواری‌های جمعیتی و شهری کشورمان اضافه کنیم:
• پایین بودن سرانه زمین شهری در کلانشهرها

ت – اهمیت و نقش برنامه‌ریزی و مدیریت شهری
در سایه برنامه‌ریزی و مدیریت شهری علمی و کارآمد، شهروندان از میزان سرانه معین زمین شهری رضایت خاطر بیشتری در شرایط برابر کسب می‌کنند. به بیان دیگر، صرف بالا بودن سرانه زمین شهری برای رفاه شهروندان کافی نیست، بلکه باید با برنامه‌ریزی علمی و مدیریت کارآمد از این عامل برای تأمین رفاه بهره گرفته‌شود.
شهرهای بزرگ ما عمدتاً بدون توجه به یک طرح جامع و برنامه بلندمدت رشد کرده‌اند. شبکه معابر، سیستم حمل و نقل، خطوط ارتباطی، منطقه‌بندی و … براساس مطالعات جامع کارشناسانه شکل نگرفته‌است. در واقع، شهرها با رشد افقی خود، بخشی از اراضی اطراف را بلعیده‌اند، بدون این که طراحی براساس اصول علمی انجام بگیرد. بدین‌ترتیب، در بسیار موارد همان شبکه معابر موجود که قدمت چندصدساله داشته، با قدری تعریض مبدل به خیابان‌ و خطوط ارتباطی یک کلانشهر شده، و طبعاً نمی‌تواند جوابگوی نیاز رو به رشد شهر باشد.
علاوه‌براین، مدیریت شهری کارآمد، غیرسیاسی و عالمانه نیز شرط لازم برای استفاده بهینه از سرانه زمین شهری برای تولید بیشترین رفاه برای شهروندان است.
متأسفانه شهرهای بزرگ ما در هردو زمینه با مشکلات و گرفتاری‌های خاص خود درگیر هستند، و در نتیجه حتی متناسب با همان سرانه اندک زمین شهری که در اختیار شهروندان است، نیز نمی‌توانند رفاه و آرامش به ساکنان خود تحویل دهند.
در نتیجه آخرین بند را به فهرست دشواری‌های جمعیتی و شهری ایران امروز اضافه می‌کنیم:
• کوچک بودن ضریب تأثیرگذاری سرانه زمین شهری به دلیل ضعف در برنامه‌ریزی و مدیریت شهری
البته این فهرست را می‌توان همچنان تکمیل کرد و بندهای متعددی به آن افزود. اما به همین موارد که در بحثمان به آن نیازداریم، بسنده می‌کنم.
با تأمل در این فهرست می‌توان نتیجه گرفت، محدودیت زمین شهری دشواری گسترده‌ای را بر ۲۵% از جمعیت کشور که در ۸ شهر بزرگ زندگی می‌کنند، تحمیل کرده‌است. اما باید دانست دشواری زندگی در کلانشهرها ناشی از ازدحام و پایین بودن سرانه زمین شهری، فقط مشکل این ۲۵% جمعیت نیست. این مشکل در اصل یک مشکل بزرگ ملی است. زیرا شرایط زندگی را برای گروهی که در عرصه اقتصاد، سیاست و فرهنگ بسیار تأثیرگذار هستند، دشوار ساخته‌است. بدین‌ترتیب با دشوار شدن شرایط زندگی برای این گروه بسیار تأثیرگذار، خسارتی بزرگ به کل کشور تحمیل می‌گردد.

ث – کلانشهرها، شهروندان و زمین شهری
با توجه به محدودیت عرضه درعین تقاضای گسترده، و اهمیت روزافزون نقش و تأثیر زمین شهری در زندگی شهروندان، آن را باید یک “کالای اساسی” تلقی کرد. کالایی که باید وضعیت عرضه و تقاضای آن به‌شدت مورد نظارت دولت باشد تا مشکل و اختلالی در زندگی مردم پیش نیاید.
بااین‌حال، دولت‌ها در طول چند دهه گذشته، برنامه‌ای برای این کالای اساسی نداشتند.و اجازه دادند دسترسی شهروندان به این کالای حیاتی را عوامل بازار و رفتار سودجویانه محتکران تعیین کند.
شرایط خاص اقتصادی کشور طی چند دهه گذشته، زمین شهری را مبدل به یک متاع ارزشمند ساخته‌است. از جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
• حاکمیت تورم دورقمی در دوره‌ای طولانی
• افزایش سریع حجم نقدینگی
• فساد و گسترش ارتباطات رانتی
• دسترسی به تسهیلات کلان رانتی
• نبود فرصت‌های سرمایه‌گذاری
طی چنددهه گذشته، بازدهی مطلوب و مطمئن املاک و مستغلات موجب شد بخش اعظم سرمایه‌ها به این حوزه هجوم بیاورند. بدین‌ترتیب مسابقه بزرگ و پرهیجان تجارت املاک در کشور آغاز شد. نهادهـای عمـومی، دولتـی، شبه‌خصوصـی، خیریه و حتی مؤسسات مذهبی به این تجارت پررونق پرداختند. درنتیجه تقاضای سفته‌بازانه به‌حدی گسترش پیدا کرد که به‌عنوان مانع اصلی دستیـابی اقشار کم‌درآمد به مسکن خودنمایی کرد. با این هجوم گسترده نقدینگی به بازار املاک و مستغلات، قیمت زمین شهری به سرعت افزایش یافت، به‌طوری‌که از سال ۱۳۷۲ تاکنون قیمت زمین مسکونی کلنگی در شهر تهران بیش از ۶۰برابر شده‌است.

ج – تورم و افزایش قیمت زمین شهری
طی چند دهه گذشته در کشور ما قیمت مسکن تقریباً متناسب با شاخص عمومی قیمت‌ها رشد کرده‌است. البته این رشد به صورت پلکانی بوده، و معمولاً بعد از یک دوره رکود، با جهشی که در بازار مسکن اتفاق شکل می‌گرفت، قیمت مسکن عقب ماندگی خود را جبران کرده و خود را به سطحی متناسب با حرکت شاخص عمومی قیمت‌ها می‌رساند.
به این ترتیب، می‌توان گفت با بروز جریان تورمی و افزایش قیمت‌ها، مجموعه علت‌ها و عوامل مختلف موجبات رشد قیمت مسکن و سپس زمین شهری را فراهم می‌اورند. از جمله این عوامل، می‌توان به افزایش حداقل دستمزدها، افزایش قیمت مسکن، افزایش تقاضای سفته‌بازانه در بازار مسکن به دلیل افزایش حجم نقدینگی و … اشاره کرد.
بااین‌حال رابطه تورم و رشد قیمت زمین شهری یک رابطه یک‌طرفه نیست. هرچند در ابتدای کار جریان تورمی موتور افزایش قیمت زمین شهری را به‌کار انداخته‌است، اما در ادامه رشد قیمت زمین شهری می‌تواند تضمین‌کننده تداوم جریان تورمی باشد. بدین‌ترتیب سیر تاریخی افزایش قیمت زمین شهری را در دو دوره متمایز می‌توان مطالعه کرد: در دوره اول، این افزایش معلول تورم است، اما در دوره دوم ممکن است همین عامل خود موجب تورم شود و به عبارتی از رتبه معلول به رتبه علت ارتقا یابد.
با افزایش قیمت زمین شهری، سهم عامل زمین در قیمت تمام‌شده کلیه کالاها و خدمات افزایش می‌یابد. به دنبال آن، از یک سو جریان تورمی تشدید می‌شود، از سوی دیگر افزایش درآمد صاحبان املاک علامتی نامطلوب را به صاحبان نقدینگی ارسال می‌کند که به جای هر فعالیت سالم اقتصادی به بازار املاک و مستغلات هجوم بیاورند.
علاوه براین افزایش سهم عامل زمین از طریق افزودن بر قیمت تمام‌شده کالاها و خدمات، هم قدرت رقابت را در بازارهای جهانی کاهش می‌دهد و به‌تدریج صادرات از رونق می‌افتد، و هم در بازار داخلی امکان رقابت با کالاهای وارداتی ارزان‌قیمت وجود نخواهدداشت. زیرا تولیدکنندگان برخلاف رقبای خارجی خود برای تداوم فعالیتشان ناگزیر از پرداخت باج به مالکان زمین هستند.
در نتیجه رشد قیمت زمین شهری به‌عنوان یک عامل مخرب به‌تدریج رکود و توقف تمامی فعالیت‌های مولد در اقتصاد ملی را به دنبال خود آورده‌است.
یک مقایسه مختصر در شرایط امروز اقتصاد ما به خوبی این واقعیت تلخ را نشان می‌دهد: ارزش روز بورس تهران که شامل بزرگ‌ترین بنگاه‌های اقتصادی کشور می‌شود، درحدود ۳۳۵هزار میلیارد تومان است، و ارزش زمین خام منطقه یک تهران (بدون کاربری، و اعیان و سرقفلی و تأسیسات و …) برابر با ۳۵۲هزار میلیارد تومان! البته بخش مهم ارزش دارایی‌های بورسی کشور هم از نوع املاک و مستغلات است! این بدان معنی است که اقتصاد ملی ما قربانی تجارت املاک شده، و این بخش چنان فربه شده که دیگر چیزی از اقتصاد ملی‌مان باقی نمانده‌است.

جمع‌بندی
قیمت زمین شهری به طرز نامتناسب با بقیه اقتصاد کشور بالا رفته‌است. و در نتیجه بسیاری از فعالیت‌های سالم اقتصادی دیگر صرفه ندارد. هزینه‌های دولت بسیار بالا رفته‌است. اجرای طرح‌های عمران شهری بسیار پرهزینه شده‌است. و از همه مهم‌تر این که اختلاف طبقاتی عمیق‌تر و فاحش‌تر شده‌است، و بدین‌ترتیب بعد از گذشت چند دهه از اجرای قانون اصلاحات ارضی در اوایل دهه ۱۳۴۰، یک‌بار دیگر مناسبات ارباب و رعیتی در کشورمان هویدا شده‌است؛ با این تفاوت که این بار مالکان زمین نه در بخش کشاورزی، بلکه در میدان تجارت و البته احتکار زمین‌های شهری فعالیت می‌کنند.
حاکمیت مناسبات ارباب و رعیتی در عرصه زمین‌شهری اینک مبدل به بزرگترین مانع برسر راه توسعه کشور شده، و برای هموار کردن راه توسعه و خروج اقتصاد کشور از بحران و فقر، باید به فکر برنامه‌ای جامع برای ایجاد تغییر در این عرصه بود، برنامه‌ای که بتواند سهم عامل زمین را در قیمت تمام‌شده کالاها و خدمات کاهش دهد، موجبات کاهش تدریجی قیمت زمین شهری و بازگرداندن آن به سطحی متناسب با بقیه اجزای اقتصاد کشور را فراهم آورد، و صاحبان املاک و دارایی‌های مستغلاتی را تشویق به خروج از این میدان و سرمایه‌گذاری در عرصه تولید و هرگونه فعالیت سالم و مولد اقتصادی بکند.
به نظر من عنوان این برنامه “اصلاحات ارضی دوم” خواهدبود.
————————————-
* – این یادداشت خلاصه سخنرانی من در نشست هفتگی مؤسسه پژوهشی دین و اقتصاد است که در تاریخ ۱۲ – ۸ – ۹۵ ارائه شد. گزارش این سخنرانی در سایت مؤسسه در آدرس زیر موجود است:
نیاز اقتصاد ایران به اصلاحات ارضی دوم

دسته‌ها: سیاست‌گذاری اقتصادی, شهر، زمین و مسکن, مسائل زیست‌محیطی