برای درک بهتر شرایطی که دولت دوران دفاع مقدس در اوایل جنگ در بخش مسکن با آن روبه‌رو بود، باید به گذشته بازگردیم و مروری به شرایط سال‌های گذشته و برنامه‌ها و سیاست‌های آن ایام بیندازیم.

۱ – نگاهی به گذشته
طی چند دهه قبل از جنگ، به‌تدریج با مهاجرت گسترده به شهرها، مشکل مسکن شهری به تدریج مطرح شد. افزایش نسبت جمعیت شهری از ۳۱٫۴ درصد در سال ۳۵ به ۴۷ درصد در سال ۵۵ به‌خوبی نشان‌دهنده این تغییر عمیق در سطح کشور است. دولت‌های وقت سیاست‌هایی را برای افزایش عرضه مسکن و رفع کمبود مسکن شهری در پیش گرفتند، اما این اقدامات پاسخگوی نیاز جامعه نبود و درنتیجه موفق به حل ریشه‌ای معضل نشدند.
از سال ۱۳۲۷ تا سال ۱۳۵۶ پنج برنامه توسعه در کشور اجرا شده‌است. در دو برنامه اول و دوم که بر خلاف برنامه‌های بعدی هفت‌ساله بودند، فقط مطالب کلی در باب مسکن گفته شده، و اقدام عملی در این باب اتفاق نیفتاد. مشرف نفیسی در گزارش خود سال ۱۳۲۷ می‌گوید:
“اگر جمعیت فعلی را ۱۵ میلیون نفر، بعد خانوار را ۵ نفر، فرض کنیم، پس ۳ میلیون خانوار داریم. …. تصور نمی‌کنم عده مساکنی که شایسته این توصیف باشند، از یک میلیون واحد تجاوز کند. پس برنامه ساختمانی ایران باید هدف خود را ساخت ۲ میلیون واحد قرار دهد.”
همین جملات که مجموعه‌ای از حدس‌ها و فرض‌ها است، کمبود اطلاعات پایه در مورد مسکن را نشان می‌دهد.
در دوران نهضت ملی هم بسیاری از سیاسیون و سخنوران از فقر و فلاکت کشور و نیاز به درآمد نفت که توسط انگلستان غارت می‌شود، سخن می‌گویند، اما به‌طور مشخص تأکید چندانی روی معضل مسکن و بدمسکنی مردم نیست. زیرا هنوز اهمیت این کمبود در سطح ملی آشکار نشده، و درحد معقول جلب توجه نکرده‌است. از این رو این امر اصلاً تعجبی برنمی‌انگیزد که در برنامه اول و دوم بحث چندانی در مورد مسکن نشود، زیرا هنوز مسکن مبدل به دغدغه مهم مدیران ارشد کشور نشده‌است. از سوی دیگر، این دو برنامه برنامه جامع نبودند و فقط مجموعه‌ای از پروژه‌ها بودند.
در برنامه سوم که از سال ۴۶ تا ۴۲ در دست اجرا بود، به مسکن در حد کلیات توجه شده‌است. اما در برنامه چهارم برای این بخش هدف کمی مطرح می‌شود. در طول این برنامه بنا بود ۲۷۵هزار واحد مسکونی ساخته‌شود. از این تعداد بنا بود ۲۵هزار واحد توسط دولت ساخته‌شود که البته عمدتاً برای ارتشیان و کارمندان (خانه‌های سازمانی) ساخته‌می‌شد. در برنامه پنجم که کمبود مسکن روستایی ۹۰۰ هزار عنوان شده‌است، هدف ساخت ۱۰۵۰ هزار واحد مطرح شد، که قرار بود ۸۱۰هزار واحد در شهرها و ۲۴۰هزار واحد در روستاها ساخته‌شود. طی این برنامه در شهرها فقط ۵۸۰ هزار واحد ساخته‌شد.
در دوران رژیم سابق دولت رأساً فعالیت قابل‌توجهی در عرصه ساخت و واگذاری مسکن انجام نداد، و بیشتر به تشویق بخش خصوصی پرداخت. البته علت انتخاب این سیاست، اعتقاد به کوچک‌سازی دولت نبود. بلکه دولت وقت نمی‌خواست به‌عنوان رقیب تولیدکنندگان مسکن آن ایام که اتفاقاً بیشترشان کلان‌سرمایه‌داران وابسته به دربار بودند، وارد میدان شود، و عرصه را بر این نورچشمی‌ها تنگ کند.
از پنج برنامه اجراشده در دوران پیش از انقلاب، برنامه چهارم که طی سال‌های ۴۷ تا ۵۱ اجرا شد، به‌طور نسبی موفق‌ترین برنامه است، زیرا درصد تحقق اهداف آن نسبت به چهار برنامه دیگر بالاتر است. بااین‌حال همین برنامه بالنسبه موفق هم نتوانست، جلو جریان تشدید بحران مسکن را بگیرد، و این بیماری را درمان کند.
در سال ۱۳۴۷ در شهرها تراکم خانوار در واحد مسکونی برابر با ۱٫۵۴ بوده، و در سال ۱۳۵۱ به ۱٫۶ میرسد. در همین سال در شهرها برای هر هزار نفر ۱۲۸ مسکن داشتیم، و در انتهای برنامه به ۱۱۷ مسکن رسیدیم. و تراکم افراد در هر واحد مسکونی از ۷٫۸ به ۸٫۵ نفر رسید. براساس گزارش سال ۱۳۴۶ سازمان برنامه و بودجه، ۴۰درصد خانوارهای شهری در یک اتاق و ۳۰ درصد در دو اتاق زندگی می‌کردند. طبعاً برنامه چهارم با وجود موفقیت نسبی خود نتوانست اثر مثبت و محسوسی روی این وضع بگذارد. با تشدید جریان مهاجرت و افزایش تقاضا درعین محدودیت عرضه، در سال ۱۳۵۵ افزایش اجاره بها در تهران به ۱۷٫۳درصد رسید. همه این موارد نشان‌دهنده این است که اقدامات دولت پاسخگو نبوده، و سرعت رشد مشکل بیشتر از برنامه‌های دولت وقت است.
گفتنی است در سال‌های پایانی رژیم سابق، یکی از عواملی که موجب پیوستن دانشجویان به صفوف معترضان و مخالفان رژیم می‌شد، انتشار اخبار و اطلاعات درباره وضعیت حاشیه‌نشینان و آلونک‌نشینان جنوب تهران بود، بازدید از مناطق حاشیه شهر که گودها و حلبی‌آبادها بودند، جوانان را تشویق به پیوستن به گروه‌های سیاسی مخالف حکومت می‌کرد. فعالان سیاسی آن ایام که مقدمات چنین بازدیدهایی را فراهم می‌ساختند، معمولاً دست خالی بازنمی‌گشتند، و در برنامه‌های عضوگیری موفق بودند.
در نخستین روز بعد از پیروزی انقلاب، حکومت انقلابی با معضل گسترده مسکن مواجه بود. حاشیه‌نشین‌ها، آلونک‌ها، حلبی‌آبادها و گودهایی که به سکونتگاه تبدیل شده‌بودند، از‌یک‌سو و خانوارهای فاقد مسکن یا بدمسکن در بافت اصلی شهر از سوی دیگر، و نیز ساکنان روستاها که از جریان نوسازی کشور در دهه ۵۰ بهره‌ای نبرده‌بودند، همه و همه متقاضی و از دولت انقلابی متوقع بودند. پیام امام خمینی در ۲۰ فروردین ۵۸ یعنی کمتر از سه‌ماه بعد از پیروزی انقلاب، و افتتاح حساب ۱۰۰ که منتهی به تشکیل بنیاد مسکن شد، پاسخی به این توقع بود.
از سوی دیگر، تبلیغات جهت‌دار گروه‌های سیاسی رقیب حکومت انقلابی هم به این توقع دامن می‌زد. آن‌ها می‌خواستند با دامن زدن به اعتراضات مردمی، و تشویق شهروندان به پیگیری جدی توقعاتشان، موجبات تضعیف حکومت انقلابی و تقویت خودشان را فراهم آورند. به‌عنوان یک نمونه ملموس و عینی، در مهرماه ۱۳۵۸ دانشجویان دانشگاه‌های تهران در اعتراض به کمبود خوابگاه‌های دانشجویی در سطح شهر، به اشغال ساختمان‌های متعدد که متعلق به دولت یا در آستانه مصادره بودند، اقدام کردند. طبعاً دولت نمی‌توانست با این دانشجویان که از طریق همین گروه‌های رقیب تحریک می‌شدند، برخورد خشن و قانونمدارانه بکند.
بدین‌ترتیب حکومت انقلابی و به‌دنبال آن دولت دوران دفاع مقدس ناگزیر از برخورد جدی با معضل ریشه‌دار مسکن به ارث رسیده از سال‌های پیش بود. و البته علاوه بر همه این‌ موارد، بروز جنگ و تخلیه شهرها و روستاهای منطقه جنگی نیز بر مشکلات دولت افزود.

۲ – انقلاب، دولت و معضل مسکن
از جمله مهم‌ترین سیاست‌ها و اقدامات مربوط به بخش مسکن که طی یک دهه پس از پیروزی انقلاب به اجرا گذاشته‌شد، می‌توان ذیل چهار مورد زیر اشاره کرد:
الف – واگذاری زمین در سال‌های اولیه
تجارت زمین و مستغلات که در سال‌های پایانی عمر رژیم سابق به سرگرمی سرمایه‌داران وابسته به کانون‌های قدرت مبدل شده‌بود، موجبات گرانی مسکن و افزایش اجاره‌بها را به‌ویژه در تهران فراهم ساخته‌بود. ازاین‌رو تصور انقلابیون این بود که با واگذاری زمین به افراد فاقد مسکن می‌توان این انحصار را درهم شکست و عرضه مسکن را تا میزانی که کمبودها مرتفع گردد، اقزایش داد.
به‌بیان دیگر، واگذاری زمین که عمدتاً در مناطق خارج از محدوده شهری انجام گرفت، اقدامی هیجانی و واکنشی به سودجویی کلان‌سرمایه‌داران سال‌های گذشته بود. در این دوره شهرداری تهران ملزم شد به محلات جدید هم خدمات شهری ارائه کند، و بدین‌ترتیب، تعداد مناطق تهران از ۱۲ به ۲۰ منطقه رسید.
با تداوم واگذاری زمین، ساخت و ساز مسکن در دو سال ۵۸ ئ ۵۹ رونق گرفت، و سهم قیمت زمین در هزینه تولید مسکن شهری از ۴۹٫۸% در سال ۵۵ به ۲۸٫۴% در سال ۵۸ رسید.
ب – تدوین برنامه عمرانی پنج‌ساله
تدوین برنامه عمرانی در سال ۱۳۶۱ و در دورانی که کشور درگیر جنگ بود، نشان از تلاش دولت برای بازگرداندن جامعه به ریل کار کارشناسی همراه با عقلانیت بود. در این برنامه پیش‌بینی شده‌بود که کمبود مسکن با تولید ۱۰میلیون واحد مسکونی در یک افق بیست ساله از بین برود. طبعاً این برنامه به عنوان اولین تجربه برنامه‌ریزی در سال‌های بعد از انقلاب، کاستی‌ها و نواقص خاص خود را داشت، اما بااین‌وجود، می‌توان آن را “قدمی به جلو” دانست.
پ – تصویب قانون نحوه انجام معاملات مسکن
به موجب این قانون در تیرماه ۱۳۶۰ به تصویب رسید، متقاضیان خرید مسکن در برخی شهرها ملزم به دریافت مجوز خرید شدند. متقاضیان واجد شرایط خرید از دفاتر صدور مجوز خرید مسکن، تقاضای صدور مجوز برای خرید می‌کردند. هدف از تصویب این قانون جلوگیری از سوداگری در بازار مسکن بود. این دفاتر در سال ۱۳۶۴ تعطیل شدند. زیرا عملاً خریداران و فروشندگان به سمت بازار غیررسمی و انجام معاملات غیررسمی رفته‌بودند. فروشندگان تمایلی به فروش املاک از طریق این دفاتر نداشتند.
هرچند تجربه تشکیل دفاتر صدور مجوز تجربه موفقی نبود، بااین‌حال، به‌عنوان حرکتی در مسیر نظارت بر بازار مسکن، حذف تقاضای سفته‌بازانه و حمایت از حقوق متقاضیان واقعی مسکن، ارزش مطالعه دارد.
ت – گسترش تعاونی‌های مسکن
در سال ۱۳۵۴، ۵۴۰ تعاونی مسکن کارمندی و کارگری با ۱۹۱٫۰۰۰ عضو رسماً فعالیت داشتند، اما به دلیل افزایش قیمت زمین، که ناشی از فعالیت سودجویانه زمین‌خواران آن ایام بود، فعالیت این شرکت‌ها همراه با موفقیت نبود، و نتوانستند کمکی به بهبود شرایط اعضای خود بکنند.
دولت دوران دفاع مقدس با عنایت به محدودیت مالی و بودجه‌ای آن ایام طبعاً نمی‌توانست فعالیت گسترده‌ای در میدان ساخت و واگذاری مسکن داشته‌باشد. ازاین‌رو به‌منظور استفاده از ظرفیت تشکیلات مردمی تعاونی‌ها و نیز با هدف ساماندهی به امر واگذاری زمین و خودداری از فعالیت‌های هیجانی، به گسترش تعاونی‌های مسکن کارگری و کارمندی پرداخته، و واگذاری زمین را به این سمت هدایت کرد. بدین‌ترتیب می‌توان‌گفت هرچند دولت دوران دفاع مقدس نیز رأساً به ساخت‌وساز گسترده مسکن و جبران کمبودها نپرداخت، اما انگیزه آن بسیار متفاوت با انگیزه دولت‌های قبل از انقلاب بود.
سیاست گسترش تعاونی‌ها و حمایت از تعاونی‌های مسکن طی سال‌های دوران دفاع مقدس بسیار موفق بود. برای تبیین موفقیت این سیاست از جنبه کمّی، کافی است به این نکته اشاره کنم که تعداد اعضای تعاونی‌های مسکن در سال ۱۳۶۳ به بیش از ۶۶۰هزار نفر و در سال ۶۶ به بیش از ۷۱۸هزار نفر رسید. از جنبه کیفی هم باید بگویم در سال ۶۵ از ۶۶۲ هزار عضو تعاونی‌های مسکن، ۵۰۰ هزار نفر فاقد مسکن و متقاضی واقعی بودند. این بدان‌معنی است که سیاست گسترش تعاونی‌ها به‌خوبی توانست مخاطبان واقعی خود و افراد نیازمند حمایت را پیدا کند. در نتیجه اعمال این سیاست، نسبت خانوار به واحد مسکونی از ۱٫۵۴ در سال ۱۳۴۷ به ۱٫۱۷ در سال ۱۳۶۷ رسیده‌است.
در جدول زیر نرخ رشد شاخص قیمت کالاها و خدمات (تورم) و نرخ رشد قیمت مسکن برای دو دوره سال‌های ۵۷-۵۳ و ۶۳-۵۷ مقایسه شده‌است:

به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، نرخ افزایش قیمت مسکن در دوره اول بالاتر از نرخ تورم، و در دوره بعد پایین‌تر از آن است. این بدان‌معنی است که در دوره اول یعنی چندسال‌ قبل از انقلاب سوداگری زمین‌خواران باعث رشد سریع قیمت مسکن شده، و همین امر به افزایش نرخ تورم نیز کمک کرده‌است. درحالی‌که در سال‌های بعد از پیروزی انقلاب هرچند بروز جنگ و تحریم و مشکلات متعدد، موجب تشدید تورم شده، اما متوسط تورم دوره دوم از دوره اول خیلی بالاتر نیست، زیرا مهار قیمت مسکن از طریق واگذاری زمین موجب کاهش رشد قیمت مسکن شده، و به پایین آوردن نرخ تورم هم تاحدودی کمک رسانده‌است.
اشاره به دو مورد دیگر نیز بی‌مناسبت نیست. در فاصله سال‌های ۱۳۶۴ تا ۱۳۶۶، ۱۰۰هزار خانوار از اعضای تعاونی‌های مسکن خانه‌دار شده‌اند، درحالی‌که در همین دوره فقط ۵۷٫۶‌هزار خانوار فاقد مسکن به جمع اعضای تعاونی‌ها اضافه شده‌اند. به بیان دیگر، سیاست گسترش تعاونی‌ها اثر مثبت خود را در برنامه خانه‌دار شدن کارگران و کارمنئان گذاشته‌است. همچنین در سال ۱۳۵۵، ۲۷٫۷درصد خانوارها در مناطق شهری مستأجر بودند، و در تهران این رقم به ۳۰٫۳درصد می‌رسید. در سال ۱۳۶۲ این رقم به ۱۶٫۵درصد رسیده‌است، که باز دلالت بر موفقیت سیاست مزبور دارد.
بی‌تردید سیاست گسترش تعاونی‌ها مشکلاتی هم داشت، از جمله این‌که فقط کارمندان و کارگران می‌توانستند عضو تعاونی شده، و زمین بگیرند. در سال ۱۳۶۶ فقط ۲۰‌درصد اجاره‌نشین‌های شهر تهران عضو تعاونی مسکن بودند. هرچند تعاونی‌های مسکن توانسته‌بودند تأثیر قابل‌ملاحظه‌ای بر روی شاخص‌های بخش مسکن کشور بگذارند. درواقع سیاست گسترش تعاونی‌های مسکن در آن ایام با وحود هم کاستی‌هایش، معقول‌ترین سیاست بود. زیرا دولت منابع مالی چندانی در اختیار نداشت، سازوکار مناسب دیگری هم مطرح نبود.
ث – توجه به بهسازی مسکن روستایی
اقدام دیگر دولت در عرصه مسکن روستایی بود. در سال ۱۳۶۲ طرحی تحت عنوان روان‌بخشی روستاها در شهرستان شهرکرد اجرا شد، و در ادامه به بنیاد مسکن سپرده‌شد. تهیه طرح هادی برای روستاها و سامان‌دهی ساخت‌وساز مسکن روستایی با وجود امکانات محدود مالی دولت، درواقع از همان ایام کلید زده‌شد.

۳ – نگاهی کوتاه به شرایط امروز بخش مسکن
در سال‌های بعد از جنگ، بلافاصله هجوم نقدینگی‌ها به بازار زمین و ساختمان شروع شد و افزایش بیرویه قیمت مسکن را به همراه آورد. طی این سال‌ها افزایش قیمت مسکن به‌عنوان موتور محرک جریان تورمی عمل کرده‌است. افزایش قیمت مسکن از طریق افزایش قیمت تمام‌شده کالاهای ساخت داخل، توان رقابت را از محصولات داخلی حتی در بازار داخلی هم گرفته‌است. درحالی‌که اگر این هجوم بیرویه مهار می شد، آسیب جریان تورمی به اقتصاد کشور تا بدین‌حد گسترده و غیرقابل‌جبران نمی‌شد.
گفتنی است در سال ۱۳۹۰ در کل کشور ۶۲٫۷‌درصد از جمعیت کشور مالک و ۲۶٫۶‌درصد مستأجر بودند. این نسبت‌ها در سال ۱۳۹۵ به ۶۰٫۵ درصد و ۳۰٫۷ درصد رسیده‌است.
نکته نگران‌کننده دیگر این است که اجاره‌نشینی حتی در روستا‌ها هم رونق گرفته‌است. به‌طوری‌که براساس سرشماری سال ۱۳۹۵، ۷۹٫۲درصد خانوارهای روستایی مالک و ۱۲٫۳درصد آن‌ها مستأجر هستند. این درحالی است که نسبت جمعیت روستایی به کل جمعیت کشور از سال ۱۳۵۵ تا سال ۱۳۹۵ از ۵۳درصد به ۲۶درصد کاهش یافته‌است.
به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، با وجود کاهش نسبت جمعیت مستأجر در سال‌های بعد از جنگ نسبت به دوران قبل از پیروزی انقلاب اسلامی، این نسبت یکبار دیگر روبه افزایش گذاشته، و به بیان دیگر اثر مثبت سیاست‌های دوران دفاع مقدس به‌تدریج خنثی شده‌است.
———————————-
* – متن حاضر خلاصه سخنرانی من در نشست مؤسسه پژوهشی دین و اقتصاد در تاریخ ۲۳ – ۶ – ۹۶ (از سلسله نشست‌های اقتصاد ایران در دوران جنگ تحمیلی) است. که خلاصه‌ای از آن در روزنامه عصر اقتصاد شنبه ۲۵ – ۶ – ۹۶ و روزنامه جهان اقتصاد شنبه، یکشنبه و دوشنبه از ۲۵ – ۶ – ۹۶ تا ۲۷ – ۶ – ۹۶ به چاپ رسیده‌است.

دسته‌ها: برنامه‌ریزی و بودجه, سیاست‌گذاری اقتصادی, شهر، زمین و مسکن