آیا بیماری کسری بودجه درمانی هم دارد؟ *
سال‌هاست که عبارت نامطلوب کسری بودجه به یکی از اصطلاحات اقتصادی پربسامد در رسانه‌ها مبدل شده‌است. در شش‌ماهه اول سال ذهن کارشناسان و ناظران درگیر تخمین ابعاد کسری بودجه و آثار احتمالی آن بر سایر شاخص‌های اقتصادی می‌شود، و در شش‌ماهه دوم که دوران تنظیم و تصویب بودجه سال آینده است، همین گروه از خود و دیگران می‌پرسند، در شرایطی که درآمدهای سال جاری به درستی محقق نشده، تصویب‌کنندگان بودجه با چه توجیهی درآمدهای نجومی برای دولت پیش‌بینی کرده، و با خیال راحت برای آن محل هزینه جدید تعریف خواهندکرد؟
کسری بودجه آن‌هم در قالب ارقام درشت و نجومی در اقتصاد ما به یک بیماری مزمن تبدیل شده، و اینک یکی از عوامل مهم تعیین‌کننده نرخ تورم است. اما به‌راستی این بی‌انضباطی مالی که به‌صورت یک کج‌روی آشکار سکه رایج بخش دولتی شده، چگونه خود را به اقتصاد ما تحمیل کرده‌است؟
به بیان دیگر ما را چه شده که رویه هزینه بودجه‌مان با رویه درآمد تناسبی ندارد؟ برای یافتن پاسخ این سؤال باید نگاهی نقادانه به هردو رویه هزینه و درآمد بودجه بیفکنیم:
الف – بودجه سالیانه و رویه هزینه
در سالیان گذشته اتفاقاتی افتاده که رویه هزینه بودجه‌های سالیانه را عمیقاً متأثر کرده، و راهی جز پذیرش پدیده خسارتبار کسری فاحش بودجه پیش پای دولتمردان نگذاشته‌است. در این باب می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
۱ – بی‌تردید کشورمان گران اداره می‌شود. به بیان دقیق‌تر ناکارآمدی بدنه دولتی، سوء مدیریت، وجود دستگاههای موازی، تورم نیروی انسانی در دستگاههای دولتی و انواع حیف و میل‌ها هزینه گزافی را به جامعه تحمیل می‌کند. برای نمونه سال‌هاست که استخدام و جذب نیرو در سازمان‌های عمومی نه برای بهبود شیوه خدمت‌رسانی و تسهیل کار مردم، بلکه با هدف نمک‌گیر کردن اقشاری از مردم و استفاده از ظرفیت آن‌ها برای روز مبادا (!) انجام می‌گیرد. استخدام گسترده نیروهای بی‌کیفیت در فلان تشکیلات در زمان معین و در دوران تصدی فلان گروه بر سکان اجرایی کشور، اتفاقی است که با تکرار معنی‌دار آن دیگر شگفتی کسی را برنمی‌انگیزد. بهترین شاهد این مدعا این است که سال‌هاست در بدنه دولتی طرحی موفق برای کاهش بار نیروی انسانی و افزایش بهره‌وری دستگاههای دولتی اجرا نشده، اما در مقابل هرازچندگاهی طرح‌هایی برای حل مشکلات جاری کشور ارائه می‌شود که اولین و شاید تنها اثر آن جذب نیروی جدید البته از اقشار اجتماعی معین است. به‌گونه‌ای که فلان نهاد متولی حمل و نقل شهری به بهانه مقابله با یک ناهنجاری فرهنگی صدها نیروی جدید البته از قشر خاصی از جامعه استخدام می‌کند. در چنین شرایطی نمی‌توان از دستگاههای دولتی و عمومی کارآمدی و به‌اصطلاح «اداره ارزان کشور» را انتظار داشت. افزایش سریع سهم بودجه جاری در کل بودجه دستگاه‌ها در طول سه دهه گذشته نشان از این بی‌انضباطی استخدامی دارد.
۲ – دولت‌ها در دوران جدید با انبوهی از وظایف و تعهدات رفاهی روبه‌رو شده‌اند. بار این تعهدات به‌ویژه در کشورهای درحال‌توسعه که کاستی‌های فراوان در این حوزه دارند، سنگین‌تر است. با پیروزی انقلاب اسلامی دولت جدید با گروه عظیم روستاهای فاقد تأسیسات زیرساختی و رفاهی اعم از راه‌های ارتباطی و شبکه‌های آب و برق روبه‌رو بود. طبعاً تلاش دولت برای جبران این فقدان‌های درناک بار سنگین مالی بر دوش آن می‌گذاشت. قانون اساسی وظایف رفاهی گسترده‌ای که بر دوش دولت گذارده که انجام فقط بخشی از این تعهدات هزینه گزافی را به دولت تحمیل می‌کند. به همین دلیل در طول چند دهه گذشته دولت‌ها همواره تلاش کرده‌اند رندانه از زیربار چنین تعهدات گسترده و پرهزینه‌ای که میزان کسری بودجه را در مقیاس نجومی بالا خواهدبرد، بگریزند.
۳ – گسترش حوزه تعهدات مالی و بودجه‌ای دولت در طول سالیان گذشته منحصر به حوزه خدمات رفاهی نبوده‌است. معمولاً مسؤولان وقت با توجه به تعریفی که از گستره وظایف دولت به‌ویژه در حوزه فرهنگی دارند، وظایفی جدید که از دید آنان تا آن زمان مغفول مانده‌بود، برای دولت تعریف کرده، و طبعاً بر نیاز بودجه‌ای جاری دولت افزوده‌اند. به‌عنوان نمونه برنامه هفتم دولت را ملزم می‌کند بودجه صدا و سیما را با نرخی نجومی در طول سالیان اجرای برنامه افزایش بدهد. این افزایش نجومی با تکیه بر این پیش‌فرض اتفاق می‌افتد که دولت وظیفه ارتقای باورهای دینی جامعه را برعهده دارد و این وظیفه حتی از اولویت بیشتری نسبت به وظایف رفاهی آن برخوردار است، و از سوی دیگر تنها راه ارتقای باورهای دینی افزایش قدرت مالی رسانه ملی با هدف تولید محتواهای فرهنگی مناسب است.
چنین نگاهی به نهاد دولت و وظایف آن موجب شده هزینه‌های جدیدی بر دوش این نهاد گذاشته‌شود که طبعاً نتیجه آن افزایش احتمال بروز کسری بودجه است. زیرا یا باید دولت از بودجه فعالیت‌های رفاهی کاسته و بر بودجه فعالیت‌های فرهنگی بیفزاید که خود تبعات مالی منفی برای بودجه دولت در سال‌های آینده دارد، و یا باید خطر بروز کسری بودجه را به جان بخرد.
۴ – در طول سالیان گذشته همواره بر تعداد نهادها و مؤسساتی که از بودجه جاری دولت کمک دریافت می‌کنند، افزوده‌شده‌است. گفتنی است این نهادها که در حوزه فرهنگ فعالیت دارند، معمولاً گزارشی از دستآوردها و خدمات خود به ارتقای فرهنگی جامعه ارائه نمی‌کنند. این روند نظام بودجه‌ریزی دولتی را که باید با عبور از دوران تصدی‌گری، رویکرد حاکمیتی را تعمیم بدهد، در مسیری ارتجاعی به عصر پیشاتصدی‌گری بازگردانده‌است. زیرا برخلاف دوران تصدی‌گری که دولت به صورت مستقیم متقبل وظایف شده، و برای انجام آن‌ها هزینه می‌کند، در وضعیت موجود دولت فقط ملزم به پرداخت وجه است و اختیاری برای بررسی و نظارت بر حسن انجام کار ندارد!
گفتنی است نظام مالیه دولتی ایران در دوران پیش از اصلاحات امیرکبیر ویژگی‌های بارز دوران پیشاتصدی‌گری را داشت. در آن ایام دولت ملزم بود بخش مهمی از بودجه سالیانه خود را به شاهزادگان و وابستگان دربار پرداخت کند، درحالی‌که هیچگاه حق این پرسش معقول و منطقی را نداشت که آنان در مقابل ارائه چه خدمت صادقانه‌ای به کشور این وجوه را دریافت می‌کنند. به بیان دقیق‌تر وظیفه دولت در این فعالیت خلاصه می‌شد که باج و خراج از مردم جمع کرده، و به خزانه دربار و خزانه شخصی اشخاص متنفذ واریز کند.
۵ – علاوه بر موارد بالا، ممکن است پرداختی‌های خاصی نیز در زمان‌های خاص به دولت تحمیل شود که بار مالی تعهدات دولت را افزایش می‌دهد. واقعه تلخ الزام دولت به تقبل خسارت سپرده‌گذاران مؤسسات مالی و اعتباری غیرمجاز در دوران دولت دوازدهم یکی از بارزترین موارد از این قبیل بود. آن روز دولت ملزم شد خسارتی را که مدیران این مؤسسات با قانونشکنی و بدون‌توجه به دستورالعمل‌های بانک مرکزی به مشتریان خود تحمیل کرده‌بودند، از جیب ملت پرداخت کند! اتفاقی که بی‌اغراق در سرتاسر گیتی شاید موارد نادری مشابه آن بتوان‌یافت.
۶ – در حوزه هزینه‌های عمرانی نیز دولت با گرفتاری‌های خاص خود روبه‌رو است. ازیک‌سو ناکارآمدی بدنه دولتی هزینه اجرا و تکمیل پروژه ها را به صورت ریخت و پاش‌های گسترده و عدم موفقیت در میدان مقابله با فساد افزایش می‌دهد. از سوی دیگر مداخله مقامات محلی و نبود برنامه منسجم و اندیشیده برای توسعه زیرساخت‌ها موجب می‌شود دولت مدام با درخواست‌های فراوان اجرای طرح‌های عمرانی آن‌هم نامتناسب با ظرفیت‌های اجرایی و منابع مالی روبه‌رو شود. انبوه پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام در سرتاسر کشور که دستآوردی جز هدر رفتن منابع کشور و عاطل ماندن تأسیسات نیمه‌کاره در گوشه و کنار کشور نداشته‌است، دستآورد نقش‌آفرینی مقامات محلی در نظام تصویب طرح‌های عمرانی است.
شاید علت ارائه بخش درآمدی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ بدون افشای بخش هزینه‌ای در همین واقعیت تلخ نهفته باشد که هرساله مجلسیان بدون اعتنا به محدودیت منابع مالی دولت مصارف فراوانی را تصویب کرده و سهم پروپیمانی برای حوزه انتخابیه خود کنار می‌گذارند و سپس برای جبران ناترازی ارقام نجومی درآمد صوری را تعیین می‌کنند که تحقق آن نوعی مأموریت غیرممکن است!
۷ – در طول سالیان گذشته نفوذ شبکه فساد در سلسله مراتب تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور تصویب و اجرای برخی سیاست‌های ناکارآمد و نامطلوب را به کشور تحمیل کرده که هرچند نفعی برای اقتصاد ملی نداشته‌اند، اما منافع برخی افراد خاص را به بهترین نحو تأمین کرده‌اند! به‌عنوان نمونه عوامل شبکه فساد به مسؤولان مربوط این فکر نادرست را القا می‌کنند که واردات فلان کالا در فلان زمان یک ضرورت حیاتی است، یا اعطای امتیاز انحصاری به فلان شرکت برای واردات ماشین‌آلات صنعت چای بسیار واجب است. با این القائات شیطنت‌آمیز هزینه‌های جدیدی بر هزینه‌های دولت افزوده‌شده، و البته منتهی به غارت منابع ملی می‌شود.
۸ – در بسیاری از جوامع امروزی نهادهای مردمی در حوزه امور عام‌المنفعه بسیار فعال و حتی پیشگام هستند. به‌عنوان نمونه همه‌ساله مؤسسات خیریه در امریکا مبلغی در حدود ۲درصد تولید ناخالص داخلی این کشور را از شهروندان علاقمند به فعالیت‌های خیریه دریافت می‌کنند. ازاین‌رو تمایل مردم به حضور در میدان فعالیت‌های عام‌المنفعه می‌تواند بار بزرگی را از دوش دولت بردارد.
در کشور ما دسترسی آسان دولت به درآمدهای نفتی موقعیتی را ایجاد کرده که دولت چندان اعتنایی به بسیاری از فرصت‌های تأمین مالی از جمله کمک‌های داوطلبانه مردمی نکند. ازاین‌رو بی‌توجهی به ضرورت جلب اعتماد مردم خیّر و تشویق آنان به کمک هرچه بیشتر باعث شده سال به سال همراهی مردم با نهادهای خیریه حاکمیتی کمتر و درنتیجه اتکای آن‌ها به بودجه دولتی بیشتر شود.
به‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، هریک از موارد هشت‌گانه بالا به تنهایی می‌تواند رویه هزینه بودجه سالیانه را تخریب کرده، و خطر بروز کسری بودجه را افزایش بدهد. طبعاً حضور همزمان این هشت مورد در میدان بودجه‌ریزی کشور نتیجه‌ای جز بی‌انضباطی شدید مالی و تدوام کسری بودجه ندارد.
ب – بودجه سالیانه و رویه درآمد
اگر یک رویه سکه بودجه هزینه باشد، رویه دیگر آن درآمد است و باید دو روی این سکه باهم تناسب داشته‌باشند. معمولاً تحقق درآمدها در بودجه سالیانه با دشواری‌های فراوانی روبه‌رو شده، و همین امر موجب ناترازی درآمدها با هزینه‌ها می‌گردد. در این باب موارد زیر قابل‌تأمل هستند:
۱ – دریافتی‌های مالیاتی کشور رابطه بسیار نزدیکی با وضعیت عمومی اقتصاد کشور از نظر رونق یا رکود دارد. طبعاً در شرایطی که اقتصاد دچار رکود و فعالان اقتصادی گرفتار مشکلات مالی باشند، دریافتی‌های مالیاتی دولت نیز افت خواهدکرد. در طول چند دهه گذشته اقتصاد ملی با شرایط رکودی دشواری دست و پنجه نرم کرده‌است. تعطیلی بعضی بنگاه‌های اقتصادی کوچک و بزرگ و کاهش اشتغال یکی از علل کند شدن رشد درآمدهای مالیاتی قابل‌حصول دولت است.
۲ – در طول چند دهه گذشته دولت به دلیل برخورداری از درآمدهای نفتی توجه چندانی به حوزه مالیات نداشت. بدین‌ترتیب انباشت تجربه و دانش در این حوزه با تأخیر فراوان صورت گرفته‌است. درنتیجه بخش بزرگی از فعالیت‌های اقتصادی هنوز سهم مناسبی در کل دریافتی مالیاتی دولت ندارند. به‌عنوان نمونه در سالیان گذشته همواره مالیات پرداختی حقوق‌بگیران در مقایسه با مالیات اصناف بسیار بالا بوده، و تناسبی با سطح درآمدهای دو گروه نداشته‌است. به بیان دقیق‌تر دولت به دلیل عدم اشراف اطلاعاتی به بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی، فقط از برخی فعالیت‌های درآمدزا اطلاعات مکفی داشته و به دریافت مالیات از آن‌ها قناعت می‌کند، و دراصل خود را از منبع بزرگ درآمد مالیاتی محروم کرده‌است.
۳ – استفاده مفرط از ابزار معافیت مالیاتی و دادن امتیاز به برخی نهادها که فعالیت اقتصادی گسترده‌ای دارند، علاوه‌بر کمک رساندن به ماندگاری خسارتبار ناکارآمدی در این بنگاه‌ها، دولت را از یک منبع عظیم درآمد مالیاتی محروم کرده‌است. توجیهی که معمولاً برای این قبیل معافیت‌ها ارائه می‌شود، این است که نهادهای مزبور مالیات مربوط به فعالیت‌های اقتصادیشان را خود مستقیماً صرف امور خیریه می‌کنند. اما نکته قابل‌تأمل این است که با این شیوه نادرست، اولاً عدم تمرکز درآمدهای مالیاتی در خزانه موجب گسترش بی‌انضباطی مالی و فساد می‌شود، و ثانیاً بازخوردی از دستآورد مثبت وجوه مورداشاره به‌گونه‌ای که باری از دوش دولت برداشته، و نیاز این نهاد را به تخصیص بودجه در سالیان آینده کاهش بدهد، مشاهده نمی‌شود.
۴ – ناکارآمدی نهاد دولت، نبود اشراف اطلاعاتی کامل بر اقتصاد و وجود خلأهای قانونی موجب می‌شود گروهی از فعالان اقتصادی با ارائه اطلاعات نادرست و فریب دادن نهادهای ذیربط از انجام تکالیف مالیاتی خود بگریزند. به‌ویژه رواج سکه فساد در گستره اقتصاد ملی که رتبه پایین کشورمان در فهرست اقتصادهای عاری از فساد گواه آن است، امکان فرار موفقیت‌آمیز از تور مالیات را برای مؤدیان متخلف افزایش می‌دهد. بدین‌ترتیب روشن است که دولت فقط می‌تواند از بخشی از فعالیت‌های اقتصادی مالیات بگیرد و دریافتی اندکی داشته‌باشد.
۵ – در سالیان گذشته بروز کسری بودجه دولت‌ها را وادار کرد تا بخشی از دارایی‌های خود را فروخته و از این طریق ناترازی بین درآمد و هزینه را درمان کنند. طبعاً فروش چنین دارایی‌هایی که ماهیت بین‌نسلی دارد و حاصل تلاش و مجاهدت دولت‌های گذشته در طول زمان است، پیچیدگی‌های خاص خود را دارد که مجال پرداختن بدان نیست، و فقط به یک نکته قابل‌تأمل اشاره می‌شود و آن این که معمولاً این واگذاری دارایی‌ها با توجه به نیاز مالی دولت در دوره‌هایی اتفاق می‌افتد که امکان فروش به قیمت مناسب وجود ندارد. به بیان دیگر دولت از سر ناچاری دارایی‌های خود را با قیمت نازل در معرض فروش خواهدگذاشت. در پرونده واگذاری دارایی‌ها در قالب خصوصی‌سازی همواره جروبحث بین موافقان و مخالفان درباب شیوه قیمت‌گذاری دارایی‌ها اوج می‌گیرد و مخالفان واگذاری‌هایی از این نوع را «چوب حراج زدن» به دارایی‌های دولتی می‌دانند. مبحث مولدسازی دارایی‌های دولتی هم با این ملاحظات موردتوجه منتقدان قرار گرفت.
این بدان‌معنی است که تلاش دولت برای کسب درآمد از طریق فروش دارایی‌ها نمی‌تواند سهم بالایی در جبران کسری بودجه داشته‌باشد. زیرا عرضه گسترده آن‌هم در شرایطی که اقتصاد دچار رکود است، فقط در سایه قیمت‌گذاری بسیار پایین منتهی به فروش خواهدشد.
۶ – وابستگی دولت به درآمدهای نفتی سابقه‌ای بسیار طولانی دارد. ازاین‌رو تحریم نفتی ایران لطمه بزرگی به منابع مالی دولت زده و امکان کسب درآمد بی‌دردسر از طریق فروش نفت را به چالش کشیده‌است. سال‌ها پیش این ایده برای بعضی از کارشناسان و ناظران اهل فن مطرح شده‌بود که باید دولت برنامه انضباط مالی خود را در مسیری پیش ببرد که هزینه‌های جاری خود را از طریق درآمد مالیاتی پوشش داده، و درآمدهای نفتی را فقط برای فعالیت‌های عمرانی هزینه کند. بااین‌حال دشواری‌های اقتصادی و ناکارآمدی نظام مالیاتی هرگز اجازه تحقق این برنامه را نداد.
اینک با بروز محدودیت در مسیر کسب درآمد از طریق فروش نفت بدیهی است که امکان بروز کسری بودجه افزایش می‌یابد.
۷ – سازمان اداری کشورمان به‌گونه‌ای طراحی شده‌است که دولت امکان برخورداری از بخشی از سرفصل‌های درآمدی را که در سایر کشورها برای دولت تعریف شده‌است، ندارد. به‌عنوان نمونه دارایی‌های سران فراری رژیم سابق در سال‌های نخست پیروزی انقلاب اسلامی به جای این‌که به خزانه دولت واریز شود، در اختیار و تملک بنیاد مستضعفان قرار گرفت. بدین‌ترتیب دولت در کشور ما نمی‌تواند از چنین اموالی هم برای جبران کسری بودجه خود برخوردار شود.
حال با کنار هم گذاردن تمام نکات بیان شده در بالا، می‌توان تصویر روشن‌تری از عوامل مؤثر بر بروز بیماری مزمن کسری بودجه در کشورمان ارائه کرد: ازیک‌سو تکالیف و تعهدات گسترده بر دوش دولت بار کرده‌ایم و از سوی دیگر راه افزایش درآمد را هم به روی او بسته‌ایم یا حداقل تلاشی برای گشودن این راه نمی‌کنیم! ازاین‌رو بروز کسری بودجه فاحش نباید موجب شگفتی شود، بلکه باید از کوچک شدن احتمالی ابعاد این بیماری شگفت‌زده شویم!
راه درمان بیماری کسری بودجه در اقتصاد ما فقط و فقط پرداختن به تک‌تک سرفصل‌های بیان‌شده در بالا و درمان یکباره همه این عوارض است.
———————————
* – این یادداشت در ماهنامه آینده نگر شماره ۱۳۶ دی ماه ۱۴۰۲ صفحات ۱۱۹ تا ۱۲۱ به چاپ رسیده‌است. این نشریه در آدرس زیر ( قسمت نشریات و کتاب‌های اتاق) قابل‌دسترسی است:
دسته‌ها: برنامه‌ریزی و بودجه, سیاست‌گذاری اقتصادی