برنامه هفتم و مهار بحران مسکن *
برای ارزیابی نگاه برنامه هفتم به مبحث مسکن، باید به سه سؤال زیر پاسخ بدهیم:
۱ – مسکن و مسائل مرنبط با آن چه جایگاهی در برنامه دارند؟ به بیان دیگر در بین دغدغه‌ها و دلمشغولی‌های تدوین‌کنندگان برنامه، مشکل مسکن در رتبه چندم قرار می‌گیرد؟
۲ – برنامه چه اهدافی برای بخش مسکن در نظر گرفته، و در صورت تحقق صددرصدی این اهداف و اجرای موفق برنامه، تا چه میزان مشکلات موجود در بخش مسکن از بین خواهندرفت؟
۳ – تدابیر و سیاست‌های پیشنهادی برنامه برای بخش مسکن تا چه میزان مبتنی بر درک درست از صورت مسأله است و می‌تواند به محقّق شدن اهداف برنامه کمک بکند؟
در یادداشت زیر سعی می‌کنم به هر سه سؤال فوق پاسخ بدهم:
الف – جایگاه مسکن در سند برنامه
سند برنامه توسعه را می‌توان متنی تعریف کرد که اصلی‌ترین دغدغه‌های دولتمردان و برنامه‌ریزان را در حوزه زندگی اقتصادی و اجتماعی کشور معلوم می‌سازد. تدوین‌کنندگان برنامه با توجه به شناختی که از مشکلات و امکانات در دسترس کشور دارند، سیاست‌هایی را برای حل مشکلات و استفاده بهینه از امکانات به‌منظور رسیدن به اهداف توسعه کشور و تأمین رفاه بیشتر برای شهروندان پیشنهاد می‌کنند. ازاین‌رو با مطالعه سند برنامه و تأمل در مباحث مختلف آن، می‌توان به این نکته پی برد که مثلاً فلان معضل اجتماعی در نظام رتبه‌بندی مشکلات پیش روی جامعه از دید متولیان امر در رتبه چندم اهمیت قرار دارد.
دشواری‌هایی که در طول چند دهه گذشته در حوزه مسکن شکل گرفته، همواره موردتوجه سیاستمداران و دولتمردان بوده، و با توجه به نگرانی‌های شهروندان در این میدان، همواره یکی از شعارهای مهم انتخاباتی نامزدها چه در انتخابات ریاست جمهوری و چه در انتخابات مجلس شورای اسلامی، تلاش برای رفع این مشکل و تسهیل مسیر دسترسی شهروندان به مسکن موردنیازشان است.
در سال‌های اخیر شرایط در بازار مسکن با سرعتی سرسام‌آور به ضرر متقاضیان مسکن تغییر کرده، و دسترسی به مسکن را برای خانوارهای فاقد مسکن دشوار و دشوارتر کرده است. زمان انتظار برای خرید مسکن از دامنه ۲۰ تا ۳۰ سال در دهه ۱۳۶۰ به بیش از ۱۰۰ سال رسیده، و سهم مسکن در سبد هزینه خانوارشهری در کشور ما اینک سه برابر متوسط جهانی است.
مشکلات مربوط به سکونت گروه بزرگی از شهروندان کشور را درگیر کرده، و این فقط جمعیت مستأجر کشور که بیش از ۴۰درصد جمعیت شهری را شامل می‌شوند، نیستند که بار این گرفتاری را به دوش می‌کشند. به بیان دقیق‌تر گروهی از شهروندان فاقد مسکن مناسب هستند، گروه دوم هرچند مسکن مناسبی در اختیار دارند، اما نگران نحوه تأمین هزینه‌های تعمیرات اساسی هستند که دیر یا زود به آن‌ها تحمیل خواهدشد، و حتی گروه سوم که چنین نگرانیی ندارند، نگران وضعیت فرزندانشان هستند که آیا با سخت‌تر شدن شرایط تأمین مسکن، توفیقی در کارشان خواهدبود یا نه.
براساس برآوردهای انجام‌گرفته، اینک بیش از دوسوم جمعیت کشور هرکدام به‌گونه‌ای از آثار منفی مشکلات مرتبط با حوزه سکونت رنج می‌برند، و با عنایت به کثرت جمعیت درگیر، دیگر سخن گفتن از مشکل مسکن به‌عنوان یکی از مشکلات جامعه امروز ایران چندان مناسب به نظر نمی‌رسد، و باید با صراحت از شکل‌گیری بحران مسکن سخن گفت.
از سوی دیگر شرایط خاص بازار مسکن، افزایش بیرویه قیمت که بازار مسکن استیجاری را هم تحت تأثیر قرار داده‌است، امروزه یکی از مؤثرترین عوامل در گسترش ابعاد فقر است و به‌اصطلاح طوفان فقر از پنجره شکسته مسکن به جامعه امروز ایران وزیده‌است. از جنبه نظری اولین اثر گسترش فقر در جامعه، افزایش مقاومت جامعه در مقابل جریان توسعه و ناهموارتر شدن مسیر توسعه همه‌جانبه است. زیرا با گسترش فقر، قدرت سرمایه‌گذاری خانواده‌ها در امر آموزش فرزندان به‌شدت کاهش می‌یابد، و حتی برخی از کودکان از امکان تحصیل محروم می‌شوند.
ازاین‌رو طبعاً باید بحران مسکن به‌عنوان یکی از مهم‌ترین دشواری‌ها و یک دغدغه بسیار جدی در سند برنامه توسعه کشور موردتوجه قرار بگیرد. حال سؤالی که پیش می‌آید این است: آیا برنامه‌ریزان شکل‌گیری بحران در حوزه مسکن را باور دارند؟ آیا گرفتاری مردم در حوزه مسکن و ضرورت رفع آن جزو اولین دغدغه‌ها و دلمشغولی‌های دولتمردان و مدیران ارشد اقتصاد کشور قرار دارد، و یا در سطح یک مشکل درجه سوم و چهارم و همتراز با برخی مشکلات جاری دیگر مطرح است؟
با بررسی فصل مسکن در سند برنامه مشاهده می‌شود برنامه برجستگی خاصی به مباحث مسکن نداده، و این سند صرفاً تدابیری را برای اجرای قانون جهش تولید مسکن مطرح می‌کند. بدین‌ترتیب از محتوای فصل مسکن نمی‌توان به طور مستقیم نتیجه گرفت که آیا دولتمردان مشکل مسکن را مشکل و گرفتاری فقط بیست‌درصد از شهروندان می‌دانند و یا به رنجور شدن بیش از دوسوم جمعیت کشور از تبعات مشکل مسکن باور دارند، و همین بدان‌معنی است که اهمیت مسأله مسکن از دید آنان همتراز با بسیار مشکلات و مسائل دیگر است، و اساساً آنان ادعای بروز بحران مسکن و عظمت ابعاد آن را به رسمیت نمی‌شناسند.
ب – هدفگذاری برنامه برای مسکن
براساس ماده یک قانون جهش تولید مسکن دولت ملزم شده به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی و اقدام کند که در طول چهار سال اول اجرای قانون، به‌طور متوسط سالانه یک میلیون واحد مسکن تولید شود. همین دو عدد کلیدی قانون مزبور (چهار سال و یک میلیون واحد) بهترین شاهد این مدعا است که مبنای تعیین میزان تولید صرفاً برنامه اعلامی رئیس جمهوری در ابتدای فعالیت دولت سیزدهم است و نه مطالعه‌ای کارشناسانه با هدف شناخت ابعاد مشکل و شناخت و ارزیابی ظرفیت‌های تولیدی جامعه.
سند برنامه نیز دقیقاً اشاره به اجرای قانون مزبور داشته و هدف کمّی یک میلیون واحد را به‌عنوان هدف کمّی برنامه که در سال پنجم باید محقق شده‌باشد، معرفی می‌کند. نکته قابل‌تأمل هدفگذاری برای دسترسی به مسکن است که باید در سال پایانی برنامه به ۷.۵ سال برسد. این رقم در بازنگری کمیسیون تلفیق مجلس ۱۲ سال در نظر گرفته‌شده‌است. از آنجا که وضعیت موجود این شاخص در جدول اعلام نشده، نمی‌توان در مورد نحوه محاسبه آن قضاوتی داشت. گفتنی است طول دوره انتظار برای خانه‌دار شدن (دسترسی به مسکن) در شهر تهران با عنایت به متوسط قیمت مسکن و سطح حداقل دستمزد، اینک عددی سه رقمی است.
علاوه‌براین، از یک برنامه توسعه انتظار می‌رود در هر حوزه از اقتصاد کشور که وارد شده، و هدفگذاری کمّی می‌کند، مهم‌ترین شاخص‌های آن حوزه را شناسایی کرده، و سطح مطلوب آن‌ها را در سال پایانی برنامه مشخص کند. سند برنامه هفتم در حوزه مسکن توجه درخور به شاخص‌های مهم حوزه مسکن، شناسایی و اندازه‌گیری آن‌ها و شیوه دستکاری در آن‌ها و رساندنشان به سطح مطلوب ندارد. به‌عنوان نمونه درصد جمعیت مستأجر، سهم مسکن از مانده تسهیلات اعطایی شبکه بانکی، سهم مسکن در سبد هزینه خانوار شهری، سهم نیازمندان واقعی از بازار مسکن، عمر مفید ساختمان، ایمنی، مقاوم سازی، دسترسی به خدمات رفاهی شهری، متوسط مساحت واحدهای مسکونی، و … در برنامه به حد کافی موردتوجه قرار نگرفته‌اند.ن آنآ
سؤالی که برنامه پاسخ نمی‌دهد، این است که آیا به‌راستی مشکل مسکن در ایران امروز فقط به این دلیل شکل گرفته که سالانه یک میلیون مسکن ساخته نمی‌شود، و اگر دولت بتواند چنین برنامه‌ای را پیش ببرد، شاخ غول بحران مسکن ترک برخواهدداشت؟
پ – تدابیر برنامه برای مهار بحران مسکن
با مرور آنچه که برنامه به‌عنوان تدابیر عملی برای تحقق هدف کمّی خود اعلام می‌کند، می‌توان دریافت که دست‌اندرکاران تدوین برنامه ریشه بروز بحران را در محدودیت عرضه خلاصه می‌کنند. تدابیر اعلام‌شده به‌گونه‌ای تلاش دارند مسیر واگذاری زمین به متقاضیان مسکن را تسهیل کرده، و با ایجاد و معرفی برخی معافیت‌ها از پرداخت عوارض و جریمه‌های قانونی، قیمت تمام‌شده مسکن برای واحدهای ساخته‌شده را کاهش بدهند. البته برنامه به مواردی دیگر از جمله کاهش تراکم جمعیت در برخی محلات کلانشهر تهران، جلوگیری از موج جدید مهاجرت به تهران، تکمیل اطلاعات در مورد شناسنامه فنی و ایمنی ساختمان‌ها و … نیز اشاراتی بسیار کوتاه دارد که به نظر نمی رسد تأثیر محسوسی بر شرایط سکونت و وضعیت موجود بخش مسکن داشته‌باشند.
یکی از جدّی‌ترین کاستی‌های برنامه مسکن مهر این بود که مسؤولان دولت وقت می‌پنداشتند با واگذاری زمین ارزان‌قیمت و ساخت انبوه ساختمان‌های فاقد کیفیت می‌توان بر گسترش بحران مسکن غلبه کرد. گذشت زمان نشان داد که این ایده چندان با واقعیت‌های جهان بیرون از ذهن دولتمردان سازگاری نداشت. تدوین‌کنندگان برنامه هفتم نیز تا حد زیادی دچار همین اشتباه نگرشی هستند. گویی آنان می‌پندارند همین که در اراضی جدید مسکنی ساخته‌شده، و سند آن به نام یکی از متقاضیان مسکن صادر شود، دیگر بحران مسکن به پایان عمر خود خواهدرسید و دیگر هیچ شهروندی از بابت شرایط سکونت خود دچار سختی و گرفتاری نخواهدشد.
واقعیت تلخی که تدوین‌کنندگان برنامه هفتم توجهی به آن نداشته‌اند، این است که ریشه اصلی شکل‌گیری بحران مسکن در کشور و یکی از مهم‌ترین عوامل آن نه محدودیت عرضه مسکن و به‌عبارتی ساخت واحدهای جدید، بلکه وضعیت مالکیت واحدهای مسکونی موجود است. در حال حاضر فقط در سطح شهر تهران درحدود ۱.۶ میلیون واحد مسکونی در اختیار جمعیت مستأجر قرار دارد. ارزش روز این املاک با قدری مسامحه معادل ۵۰درصد ارزش دارایی‌های بورسی کشور است. به بیان دقیق‌تر گروه مالکان واحدهای مسکونی استیجاری نقدینگی عظیمی را وارد بازار مسکن کرده، و این تعداد واحد مسکونی را که باید به قیمت مناسب در اختیاز نیازمندان واقعی مسکن قرار می‌گرفت، با پرداخت قیمت بالاتر از دسترس آنان خارج کرده‌اند. تدوین‌کنندگان برنامه هیچ تلاشی را برای برهم زدن این نظم مخرب در بازار مسکن به رسمیت نمی‌شناسند، و از دید آنان تنها کاری که برای مهار بحران مسکن قابل‌انجام است، همانا ساخت واحدهای جدید و کاهش فشار تقاضا برای املاک استیجاری موجود است.
علاوه‌براین، یکی دیگر از مشکلات موجود در حوزه مسکن این است که بانک‌ها برای سالیان طولانی نقشی جدّی در برنامه تأمین مالی متقاضیان مسکن نداشته‌اند. در نتیجه این کم‌کاری اینک مانده تسهیلات مسکن نسبت به کل تسهیلات اعطایی بانک‌ها در دامنه ۶ تا ۷ درصد است، درحالی‌که در امریکا و کانادا این رقم در دامنه ۲۰ تا ۲۵درصد است. برنامه تصریحی در مورد ضرورت افزایش نقش بانک‌ها ندارد، اما با عنایت به مفاد قانون جهش تولید مسکن که تدوین‌کنندگان برنامه عنایت خاصی به آن دارند، شبکه بانکی ملزم به افزایش سهم تسهیلات مسکن شده‌است. البته تمهیدات اندیشیده‌شده برای این امر نیز ایرادات خاص خود را دارند که بیان آن‌ها از حوصله این مقال خارج است.
جمعبندی
سند برنامه هفتم نگاه کارشناسانه قابل‌قبولی به مسائل حوزه مسکن ندارد و نقشه‌راه سنجیده‌ای برای مهار بحران موجود در این حوزه طراحی و ارائه نمی‌کند.
تدوین نقشه‌راه سنجیده برای حوزه مسکن به‌گونه‌ای که با کمک آن بتوان از گرداب بحران فعلی خارج شد، در قدم اول در گرو اصلاح نگرش به این حوزه و شناخت درست مسائل آن است. در این نقشه‌راه بایستی به سرفصل‌های زیر توجه کافی بشود:
۱ – درمان بیماری بازار سرمایه و ایجاد فرصت‌های ارزشمند ثروت‌اندوزی سالم در اقتصاد کشور، به‌گونه‌ای که صاحبان نقدینگی تمایل کمتری به خرید و احتکار مسکن از خود نشان بدهند.
۲ – ایجاد محدودیت برای تقاضای سفته‌بازانه در بازار املاک و مستغلات و ارسال این پیام به سفته‌بازان و بزرگ‌مالکان که دوران کسب سود بی‌دردسر در این حوزه به‌زودی به‌سر خواهدرسید.
۳ – اولویت دادن به اجرای طرح‌های مرتبط با اصلاح شبکه معابر، تکمیل مطالعات طرح جامع با باورمندی به ضرورت اعمال تغییرات عمیق و جسورانه در طراحی شهری
۴ – بازنگری در الگوی اسکان و تلاش برای توزیع متعادل‌تر جمعیت در مناطق مختلف کشور و به‌ویژه استفاده از ظرفیت جمعیت‌پذیری سواحل جنوب. گفتنی است پیشنهادات مطالعات آمایش سرزمین در اوایل دهه ۱۳۵۰ در این مورد که با عنایت به محدودهای ذخایر آبی کشور برنامه اسکان جمعیت در سواحل جنوبی را یک ضرورت می‌دانست، بیش از ۵۰ سال مورد بی‌مهری قرار گرفته‌است.
۵ – اصلاح و بازآرایی نظام تولید و عرضه مسکن با استفاده از ظرفیت بخش خصوصی واقعی و تلاش برای جایگزینی انبوه‌سازان حرفه‌ای و دارای صلاحیت فنی و بنیه مالی مناسب به‌جای انبوه سازندگان فاقد تخصص و حتی تجربه
۶ – اصلاح نظام نظارت و مقابله جدی با فساد ساختمانی که نمونه دستآورد آن در پرونده فاجعه دردناک ساختمان متروپل آبادان مشاهده شد.
۷ – اصلاح مقررات و دستورالعمل‌های بانکی و فراهم آوردن زمینه حضور جدّی و همراهی بانک‌ها با برنامه تأمین مالی متقاضیان واقعی مسکن. گفتنی است در حال حاضر بخش قابل‌اعتنایی از اندک تسهیلات اعطایی شبکه بانکی به حوزه مسکن، به جای متقاضیان مسکن نصیب سفته‌بازانی می‌شود که قصدشان خرید مسکن با هدف عرضه در بازار مسکن استیجاری است. به بیان دقیق‌تر بانک‌ها با این بی‌توجهی خود عملاً به جای تسهیل جریان دسترسی متقاضیان واقعی به مسکن، مبدّل به مانعی بر سر این راه شده‌اند.
——————————
* – این یادداشت در ماهنامه آینده‌نگر شماره ۱۳۳ مهر ۱۴۰۲ در صفحات ۳۰ و ۳۱ به چاپ رسیده‌است.
دسته‌ها: برنامه‌ریزی و بودجه, سیاست‌گذاری اقتصادی, شهر، زمین و مسکن